จีนกับการใช้กฎหมายจัดระเบียบ NGOs ต่างชาติ รักษาเสถียรภาพความมั่นคงโดยใช้หลักนิติธรรม ควบคุมการแทรกแซงกิจการภายในของต่างชาติ

        ในช่วง 40 ปีที่ผ่านมา นับตั้งแต่การปฏิรูปและการเปิดประเทศของจีน จำนวนองค์กรพัฒนาเอกชนต่างชาติ หรือ“NGOs ต่างชาติ”ที่ดำเนินการในจีนได้เพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็ว จากสถิติที่ได้รวบรวมอย่างไม่เป็นทางการ ในปัจจุบันมี NGOs ต่างประเทศเกือบ 10,000 องค์กรที่ดำเนินกิจกรรมในประเทศจีน

        กล่าวได้ว่า องค์กรพัฒนาเอกชนของต่างประเทศส่วนใหญ่มีส่วนสนับสนุนในเชิงบวกและเป็นประโยชน์ต่อการส่งเสริมการแลกเปลี่ยนและความร่วมมือระหว่างประชาชนชาวจีนและประชาชนจากทั่วทุกมุมโลก และเพื่อความก้าวหน้าของการปฏิรูปและการเปิดประเทศของจีน และความก้าวหน้าของสังคมทั้งมวล ในช่วงไม่กี่ทศวรรษที่ผ่านมา  เป็นความจริงว่าจีนมีทัศนคติเชิงบวกและยินดีต้อนรับองค์กรพัฒนาเอกชนต่างชาติที่ดำเนินการแลกเปลี่ยนและความร่วมมือที่เป็นมิตรในประเทศจีน

        อย่างไรก็ตาม มีองค์กรพัฒนาเอกชนต่างชาติจำนวนน้อยมากที่พยายามหรือทำสิ่งที่เป็นอันตรายต่อเสถียรภาพทางสังคมและความมั่นคงของชาติของจีน ดังนั้น การมีกฎหมายเพื่อมากำกับกิจกรรมของ NGOs ต่างชาติในจีนเป็นสิ่งจำเป็น ซึ่งถือว่าเป็นการใช้หลักนิติธรรมในการบริหารประเทศชาติ  และเป็นข้อกำหนดที่หลีกเลี่ยงไม่ได้สำหรับจีนที่จะนำหลักนิติธรรมที่ครอบคลุมและสร้างสังคมนิติธรรมมาปฏิบัติ

‍

‍

‍NGOs ต่างชาติเริ่มเข้ามามีบทบาทในจีนตั้งแต่เมื่อใด?

        องค์กรพัฒนาเอกชนต่างชาติหรือที่เรียกว่า “NGOs ต่างชาติ” ในบริบทของจีน หมายถึง องค์กรพัฒนาเอกชนที่จัดตั้งขึ้นในต่างประเทศและดำเนินกิจกรรมในประเทศจีน

        NGOs ต่างชาติเข้ามามีความสัมพันธ์กับจีนตั้งแต่ช่วงต้นทศวรรษ 2530 ซึ่งมีช่วงหนึ่งในประวัติศาสตร์ที่จีนพยายามเชื่อมความสัมพันธ์กับชาติตะวันตกเพื่อปฏิรูปและเรียนรู้วิทยาศาสตร์เทคโนโลยีจากชาติตะวันตก เช่น ในปี พ.ศ. 2459 Peking Union Medical College ถูกก่อตั้งขึ้นโดยเงินบริจาคจากมูลนิธิร็อคกี้เฟลเลอร์เป็นต้น

        ช่วงที่ NGOs ต่างชาติมีการเคลื่อนไหวอย่างคึกคักในจีนนั้น มาพร้อมกับการปฏิรูปและการเปิดประเทศของจีนภายหลังการประชุมเต็มคณะครั้งที่ 3 ของคณะกรรมการกลางพรรคคอมมิวนิสต์จีน ชุดที่ 11 ในปี พ.ศ. 2521 จีนได้ดำเนินนโยบายเปิดประเทศและปฏิรูป จึงมีความจำเป็นเร่งด่วนในการเร่งพัฒนาเศรษฐกิจสังคม  NGOs ต่างชาติกลุ่มแรกที่เข้ามาในจีนส่วนใหญ่เข้ามาตามคำเชิญของรัฐบาล

        ด้วยการปฏิรูปและการเปิดประเทศของจีน NGOs ต่างชาติได้เข้ามาทำกิจกรรมในประเทศจีนเป็นจำนวนมากและเกี่ยวข้องกับสาขาต่างๆ เช่น การศึกษา สุขภาพ การบรรเทาความยากจนและการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม การคุ้มครองสิ่งแวดล้อม และการแลกเปลี่ยนศิลปวัฒนธรรม เทคโนโลยีระหว่างประเทศ

        ในปี พ.ศ. 2521 มูลนิธิฟอร์ดแห่งสหรัฐอเมริกาได้เริ่มโครงการในจีน และในปี พ.ศ. 2532 สำนักนายกรัฐมนตรีของจีนได้อนุมัติให้มูลนิธิฟอร์ดจัดตั้งสำนักงานแห่งแรกในจีนแผ่นดินใหญ่ และในปี พ.ศ. 2523 มูลนิธิเอเชียได้ให้การสนับสนุนคณะกรรมการวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยีแห่งชาติจัดสัมมนาคอมพิวเตอร์ระหว่างประเทศครั้งแรกในประเทศจีน

        ต่อมา กองทุนสัตว์ป่าโลก (WWF) ซึ่งเป็นองค์กรคุ้มครองสิ่งแวดล้อมระหว่างประเทศแห่งแรกที่ได้รับเชิญโดยรัฐบาลจีนให้เข้ามาในประเทศจีนในปี พ.ศ. 2527 ภายใต้ข้อเสนอและการสนับสนุนของโครงการพัฒนาแห่งสหประชาชาติกระทรวงการค้าต่างประเทศและความร่วมมือทางเศรษฐกิจของสาธารณรัฐประชาชนจีนได้ส่งคณะทำงานพิเศษไปเยือนสี่ประเทศในยุโรป และมากกว่า  50 องค์กรพัฒนาเอกชนระหว่างประเทศได้ติดต่อเพื่อขอความร่วมมือในปี พ.ศ. 2526 ศูนย์แลกเปลี่ยนเศรษฐกิจและเทคโนโลยีแห่งประเทศจีนได้จัดตั้งองค์กรพัฒนาเอกชนระหว่างประเทศขึ้น

‍

แนวคิดการตรากฎหมายว่าด้วยการบริหารกิจกรรมของ NGOs ต่างชาติในจีน

        แนวความคิดการบัญญัติกฎหมายของ "กฎหมาย NGOs ต่างชาติในจีน" สามารถย้อนไปถึงการประชุมครั้งที่ 3 คณะกรรมการกลางชุดที่18 ในเดือนพฤศจิกายน 2556 ที่ประชุมมีมติในข้อที่ 48 ว่า “เสริมสร้างความเข้มข้นในการบริหารองค์กรทางสังคมและองค์กรที่ไม่ใช่ของรัฐต่างชาติ หรือ NGOs ในจีน โดยชี้แนะให้พวกเขาให้ดำเนินกิจกรรมตามกฎหมาย"

        นโยบายนี้สอดคล้องกับแนวคิดของ"หลักนิติธรรม" ที่เสนออย่างเป็นทางการในที่ประชุมครั้งที่ 4 ในคณะกรรมการกลางชุดที่ 18 ซึ่งเป็นการเปลี่ยนแปลงนโยบายครั้งใหญ่จากเดิม "สามไม่" ซึ่งได้แก่"ไม่ยอมรับ ไม่ห้าม และไม่มีการติดต่อกัน" มาเป็นการบัญญัติกฎหมายเพื่อใช้เป็นกฎเกณฑ์ในการบริหารNGOs ต่างชาติในจีน

        กฎหมายแห่งสาธารณรัฐประชาชนจีนว่าด้วยการบริหารกิจกรรมขององค์กรนอกภาครัฐต่างชาติในจีน  (ซึ่งต่อไปนี้จะเรียกว่า "กฎหมาย NGOs ต่างชาติ") ได้รับการรับรองในการประชุมครั้งที่ 20 ของคณะกรรมการประจำสภาผู้แทนประชาชนแห่งชาติชุดที่ 12 เมื่อวันที่ 28 เมษายน พ.ศ. 2559 และมีผลบังคับใช้ในวันที่ 1 มกราคม พ.ศ. 2560

‍

สาระสำคัญของกฎหมาย

     กฎหมาย NGOs ต่างชาติในประเทศจีนเป็นกฎหมายที่จัดทำขึ้นเพื่อควบคุม และชี้นำกิจกรรมขององค์กรพัฒนาเอกชนของต่างประเทศในประเทศจีน ปกป้องสิทธิและผลประโยชน์อันชอบธรรมของเหล่า NGOs และส่งเสริมการแลกเปลี่ยนและความร่วมมือ ซึ่งมีสาระสำคัญดังต่อไปนี้  

‍

(1) NGO ต่างชาติคืออะไร ?

    องค์กรพัฒนาเอกชนต่างชาติ หมายถึง มูลนิธิกลุ่มทางสังคม กลุ่มความคิดและองค์กรทางสังคมที่ไม่แสวงหากำไรและองค์กรนอกภาครัฐที่จัดตั้งขึ้นอย่างถูกกฎหมายในต่างประเทศ

‍

(2) ขอบเขตการดำเนินกิจกรรมภายในประเทศขององค์กรพัฒนาเอกชนต่างชาติ

    องค์กรพัฒนาเอกชนต่างชาติสามารถดำเนินกิจกรรมที่เป็นประโยชน์ต่อการพัฒนาสวัสดิการสาธารณะ ในด้านเศรษฐกิจ การศึกษา วิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี วัฒนธรรม สุขภาพ กีฬา การคุ้มครองสิ่งแวดล้อม ตลอดจนการบรรเทาความยากจนและการบรรเทาภัยพิบัติ

‍

(3) วิธีการขออนุญาตการจัดทำกิจกรรมภายในประเทศขององค์กรพัฒนาเอกชนต่างชาติ

    องค์กรพัฒนาเอกชนต่างชาติที่ดำเนินกิจกรรมภายในประเทศจีนจะต้องจดทะเบียน และจัดตั้งสำนักงานตัวแทนตามกฎหมาย หากสำนักงานตัวแทนไม่ได้จดทะเบียนและจำเป็นต้องดำเนินกิจกรรมชั่วคราวภายในประเทศจีน ให้ยื่นคำร้องโดยหุ้นส่วนชาวจีนยื่นขอจัดทำกิจกรรมตามกฎหมาย

    หน่วยงานความมั่นคงสาธารณะของรัฐบาลจีนในมณฑล เป็นหน่วยงานบริหารงานการจดทะเบียนและรับยื่นเอกสารจัดทำกิจกรรมขององค์กรพัฒนาเอกชนต่างชาติในประเทศจีน หน่วยงานความมั่นคงสาธารณะของรัฐบาลจีนระดับอำเภอและหน่วยงานที่เกี่ยวข้องจะต้องกำกับดูแลจัดการและให้บริการแก่กิจกรรมขององค์กรพัฒนาเอกชนต่างชาติในประเทศจีนภายใต้ขอบเขตหน้าที่ของตนตามกฎหมาย

‍

(4) จรรยาบรรณสำหรับกิจกรรม NGOs ต่างชาติในประเทศจีน

• ปฏิบัติตามกฎหมายจีนและต้องไม่เป็นอันตรายต่อเอกภาพ ความมั่นคงและความสามัคคีของคนในชาติ

• ต้องไม่ทำร้ายผลประโยชน์ของชาติจีน ผลประโยชน์สาธารณะทางสังคมและสิทธิและผลประโยชน์อันชอบธรรมของพลเมืองและองค์กร

• ห้ามเข้าร่วมหรือให้ทุนสนับสนุนกิจกรรมแสวงหาผลกำไร กิจกรรมทางการเมืองหรือเข้าร่วมหรือให้ทุนสนับสนุนกิจกรรมทางศาสนาอย่างผิดกฎหมาย

• จดทะเบียนจัดตั้งสำนักงานผู้แทนตามกฎหมายถ้าจำเป็นต้องดำเนินกิจการชั่วคราวโดยไม่จดทะเบียนให้ดำเนินการตามกฎหมาย

• หลังจากยกเลิกการลงทะเบียนสำนักงานตัวแทนแล้ว องค์กรพัฒนาเอกชนต่างชาติที่ตั้งสำนักงานตัวแทนจะจัดการภารกิจให้แล้วเสร็จเป็นที่เรียบร้อย

• สำนักงานตัวแทนต้องดำเนินกิจกรรมภายในขอบเขตธุรกิจจดทะเบียนและในพื้นที่ภายใต้ชื่อจดทะเบียน

• ห้ามตั้งสาขาในจีน (เว้นแต่จะมีกำหนดเป็นอย่างอื่นโดยสำนักนายกรัฐมนตรี)

• ห้ามรับหรือใช้เงินอื่นนอกเหนือจากที่กำหนดในข้อบังคับ

• ห้ามมิให้ดำเนินกิจกรรมเพื่อหาผลประโยชน์งานบริจาคในจีน

• เปิดเผยรายงานการทำงานประจำปีต่อสาธารณชน

• ยอมรับการกำกับดูแลจากหน่วยงานดูแลความมั่นคงสาธารณะหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง และหน่วยงานกำกับดูแลวิชาชีพ

‍

(5) การอำนวยความสะดวกและบริการที่ถูกต้องตามกฎหมายที่NGOs ต่างชาติพึงได้รับ

        สำนักงานตัวแทนขององค์กรพัฒนาเอกชนต่างชาติ หรือ NGOs ต่างชาติ ที่จดทะเบียนและจัดตั้งขึ้นตามกฎหมายสามารถได้รับความสะดวกและบริการต่างๆเช่น การเปิดบัญชีธนาคาร สิทธิประโยชน์ทางภาษี การตรวจสอบประจำปีฟรี และขั้นตอนการจ้างงานและออกใบอนุญาตการทำงานสำหรับหัวหน้าผู้แทนและบุคลากรอื่นๆ

‍‍

‘กฎหมาย NGOs ต่างชาติ’กับการจัดการปัญหาความไม่สงบในฮ่องกง

        เนื่องจากรัฐบาลจีนเล็งเห็นถึงความสำคัญของ NGOs ต่างชาติในจีน จึงได้ออกกฎหมายฉบับนี้และมีผลบังคับใช้ ดังนี้แล้วกฎหมายฉบับนี้จึงเป็นเครื่องมือสำคัญในการกำกับดูแลการจัดทำกิจกรรมต่างๆของ NGOs ต่างชาติในจีน รวมถึงในเขตบริหารพิเศษฮ่องกงมาเก๊าด้วย ตลอดจนเป็นหลักการบริหารประเทศตามหลักนิติรัฐ เพื่อสร้างความสงบสุขภายในประเทศจีน

        ปีนี้พ.ศ. 2565 เป็นปีที่ครบรอบ 25 ปีของเขตบริหารพิเศษฮ่องกงคืนสู่อ้อมอกจีน  เมื่อวันที่ 1 กรกฎาคมที่ผ่านมา ประธานาธิบดีสี จิ้นผิงได้เดินทางไปเขตบริหารพิเศษฮ่องกง เพื่อร่วมรำลึกครบรอบ 25 ปีที่อังกฤษคืนฮ่องกงให้จีนและร่วมพิธีสาบานตนรับตำแหน่งผู้ว่าการเกาะฮ่องกงคนใหม่และได้กล่าวสุนทรพจน์ว่า"อนาคตของฮ่องกงจะต้องสดใสยิ่งกว่าเดิม"

        ในช่วงสองสามปีที่ผ่านมา หลังจากรัฐบาลจีนได้จัดการปัญหาความไม่สงบในฮ่องกง ตอนนี้สถานการณ์คืนสู่ปกติสุขแล้ว เครื่องมืออย่างหนึ่งที่รัฐบาลจีนใช้ก็คือกฎหมายว่าด้วยการบริหารกิจกรรมขององค์กรพัฒนาเอกชนของต่างประเทศในประเทศจีนแห่งสาธารณรัฐประชาชนจีน

‍

‍

นิติรัฐเพื่อความมั่นคงและความสงบเรียบร้อย

        เมื่อวันที่ 1 มกราคม 2560 กฎหมาย NGOs ต่างชาติมีผลบังคับใช้อย่างเป็นทางการ ส่งผลต่อ NGOs ต่างชาติจำนวนหนึ่งเลือกตัดสินใจจดทะเบียนสำนักงานตัวแทนในจีนใน ขณะเดียวกัน มี NGOs ต่างชาติบางแห่งต้องปิดตัวลง

        วันที่ 25 ตุลาคม 2564 NGOs ต่างชาติแห่งหนึ่ง ซึ่งมีสำนักงานใหญ่ในลอนดอนและดำเนินงานในฮ่องกงมาเกือบ 40 ปี ได้ประกาศว่าจะถอนตัวจากฮ่องกง โดยจะปิดสำนักงานประจำฮ่องกงในวันที่ 31 ตุลาคม ตลอดจนปิดสำนักงานประจำภูมิภาคเอเชียแปซิฟิกภายใน สิ้นปี พ.ศ. 2564

        NGOs ต่างชาติดังกล่าว อ้างว่าเป็น"องค์กรสิทธิมนุษยชน" ที่ใหญ่ที่สุดในโลก โดยมีสำนักงานใหญ่อยู่ที่สหราชอาณาจักรและมีสมาชิกประมาณ 7ล้านคนทั่วโลก วัตถุประสงค์ของการก่อตั้ง คือ ส่งเสริมสิทธิมนุษยชนทั่วโลก แต่ในทางปฏิบัติแล้วทำเสมือนว่าเป็น "ตำรวจโลก" ภายใต้ข้ออ้างของ"สิทธิมนุษยชนเหนือสิ่งอื่นใด"ในอดีตได้แทรกแซงกิจการภายในของประเทศอื่น ๆ ในนามของสิทธิมนุษยชนแม้กระทั่งปลุกระดมคนในท้องถิ่นให้ก่อการปฏิวัติ

        NGOs ต่างชาติดังกล่าว สาขาฮ่องกง (ต่อไปจะเรียกว่า “NGOs ต่างชาติ)ก่อตั้งขึ้นในปี 2525 เพื่อจัดสัมมนาการศึกษาด้านสิทธิมนุษยชนและระดมคนสนับสนุน"ผู้ถูกละเมิดสิทธิมนุษยชน"ในช่วงเวลาที่ฮ่องกงร่างรัฐบัญญัติกฎหมายผู้หนีคดีและความช่วยเหลือร่วมกันทางกฎหมายในคดีอาญา(แก้ไขเพิ่มเติม) พ.ศ. 2562  “NGOs ต่างชาติ” ได้เปิดตัวการลงนามร่วมกันเพื่อเรียกร้องให้ปล่อยตัวผู้ประท้วงพร้อมใส่ร้ายและโจมตีการบังคับใช้กฎหมายที่ถูกต้องตามกฎหมายของกองกำลังตำรวจฮ่องกงเพื่อรักษาหลักนิติธรรม

‍

        ในช่วงที่เกิดความวุ่นวายในฮ่องกง  “NGOs ต่างชาติ” มีส่วนร่วมและเป็นผู้นำในการสนับสนุนกลุ่มผู้ก่อความไม่สงบเมื่อต้นเดือนมิถุนายน พ.ศ.2562 ได้ออก"จดหมายเปิดผนึก" ถึง  แคร์รีแลม ผู้ว่าการเขตฮ่องกงในขณะนั้นโดยอ้างถึงความกังวลในการแก้ไขร่างรัฐบัญญัติกฎหมายผู้หนีคดีและความช่วยเหลือร่วมกันทางกฎหมายในคดีอาญา(แก้ไขเพิ่มเติม) พ.ศ. 2562ที่อ้างว่าเป็นการละเมิดสิทธิมนุษยชนอย่างร้ายแรง และได้ลงนามร่วมกันต่อต้านการแก้ไขร่างรัฐบัญญัติกฎหมายผู้หนีคดีและความช่วยเหลือร่วมกันทางกฎหมายในคดีอาญา(แก้ไขเพิ่มเติม) พ.ศ. 2562

        เมื่อวันที่ 21 มิถุนายน“NGOs ต่างชาติ” ตีพิมพ์รายงานใส่ร้ายว่าตำรวจใช้กำลังเกินควรในการปราบปรามความวุ่นวาย แต่มิได้กล่าวถึงการกระทำของผู้ก่อเหตุซึ่งประทุษร้ายต่อชีวิตและทรัพย์สิน  “NGOs ต่างชาติ”  จะอ้างเสมอว่า ทุกครั้งที่ตำรวจยิงแก๊สน้ำตาควรนำเจ้าหน้าที่ตำรวจไปเฆี่ยนตีต่อหน้าผู้ก่อเหตุที่ใช้กำลังทำร้ายผู้อื่นและผู้ก่อเหตุเหล่านี้จะไม่ถูกลงโทษ จึงจะถือเป็นการ "ไม่ละเมิดสิทธิมนุษยชน"

        ในเดือนกันยายนปี พ.ศ. 2562 “NGOs ต่างชาติ” ได้ตีพิมพ์รายงานที่กล่าวหาว่าตำรวจฮ่องกงจับทุบตี และทรมานผู้ถูกจับกุมโดยพลการ แต่รายงานทั้งหมดไม่เปิดเผยชื่อผู้เขียนและเป็นข้อมูลที่ไม่มีมูลความจริง ทั้งนี้เพื่อสนับสนุนสหรัฐอเมริกาในการเตรียมร่าง "กฎหมายคุ้มครองฮ่องกง"สนับสนุนชาติตะวันตกเข้าไปแทรกแซงกิจการฮ่องกงอย่างเปิดเผย

        ก่อนการบังคับใช้กฎหมายความมั่นคงแห่งชาติในเขตบริหารฮ่องกงในปีพ.ศ. 2563 NGOs ต่างชาติ ได้ยื่นคำร้องโดยเรียกร้องให้ “ยุติกฎหมายความมั่นคงแห่งชาติในเขตบริหารฮ่องกง” โดยอ้างว่ากฎหมายความมั่นคงแห่งชาติในเขตบริหารฮ่องกงทำร้ายสิทธิมนุษยชน แต่เพิกเฉยต่อกฎหมายความมั่นคงแห่งชาติที่บังคับใช้อยู่ในประเทศตะวันตก‍

         Arun Shivrastva นักวิชาการชาวอินเดีย เปิดเผยในหนังสือ"เอ็นจีโอกับการปฏิวัติสี"(Helping or Hurting) ว่า“NGOs ต่างชาติ” นี้ ปลอมตัวเป็นองค์กรพัฒนาเอกชนเพื่อให้บริการผลประโยชน์ของตะวันตก และส่งออกอุดมการณ์สร้างความขัดแย้งในประเทศอื่น ๆ และสร้างข้อแก้ตัวสำหรับการแทรกแซงกิจการภายในประเทศอื่นโดยใช้กำลังหรือไม่ใช้กำลังของยุโรปและอเมริกา และในที่สุดก็สนับสนุนรัฐบาลหุ่นเชิดที่นิยมชาติตะวันตกในท้องถิ่น การอ้างตัวเป็น NGOs แต่ในทางปฏิบัติดำเนินกิจกรรมต่อต้านรัฐบาล และพยายามสนับสนุนรัฐบาลหุ่นเชิดนั้น นับตั้งแต่มีการประกาศและบังคับใช้กฎหมายแห่งสาธารณรัฐประชาชนจีนว่าด้วยการบริหารกิจกรรมขององค์กรพัฒนาเอกชนของต่างชาติในประเทศจีนและบังคับใช้กฎหมายความมั่นคงแห่งชาติในฮ่องกง NGOs จำนวนมากถูกยกเลิกหรือสลายตัว หรือมีองค์กรบางองค์กรกลัวต่อความผิดที่เคยกระทำได้ตัดสินใจหนีออกนอกประเทศจีน

‍

------------------------------------------------

ผู้เขียน : อ.สมชาย ธรรมสุทธิวัฒน์

สำนักวิชานิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยแม่ฟ้าหลวง

ประวัติด้านการศึกษา : ระดับปริญญาตรี  2531  นิติศาสตรบัณฑิต(นิติศาสตร์) จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย / ระดับปริญญาโท 2536 นิติศาสตรมหาบัณฑิต (กฎหมายมหาชน) จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย

‍